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El impacto de las compras públicas sostenibles en los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) y Post Covid

“No se puede pasar un solo día sin tener un impacto en el mundo que nos rodea. Lo que hacemos marca la diferencia, y tenemos que decidir qué tipo de diferencia queremos hacer"

Jane Goodall (1934-) primatóloga británica

07/03/2021

INTRODUCCIÓN

El 11 de marzo de 2020[1] marcó en el mundo un antes y un después en todos los aspectos de la vida humana. Los países, inclusive el nuestro, tuvieron que hacer frente a la emergencia provocada por un arma de potencial letal, inimaginable e imprevisible ya que, si bien hubo muchas crisis ocasionadas por pandemias, la última ocurrió en 1918-1919 y nadie contemplaba que lo que hoy vivimos, podía ocurrir.

Esta pandemia se conoció como la Gripe Española “Desde la gran pandemia de gripe de 1918, ha sido un misterio de dónde vino ese virus, por qué era tan grave y, en particular, por qué mató a adultos jóvenes en la flor de la vida”.

De manera similar, en nuestros días las consecuencias del COVID-19 se proyectaron en todos los ámbitos y por ello muchos conceptos, comportamientos, paradigmas y hábitos deberán repensarse en cuanto a su significado y extensión.

Todo ello nos permite sostener que las contrataciones públicas (CP) en general y por ende las contrataciones públicas sostenibles (CPS) no escapan a este planteo y por ello nos abocaremos a su desarrollo.

 Primero y antes que nada vale destacar que las compras públicas sostenibles son aquellas en las que el Estado -en el caso de nuestro país, nacional, provincial o municipal- satisface sus necesidades de bienes, obras y/o servicios considerando no sólo el precio de la oferta, sino también otros criterios ambientales, económicos y sociales, teniendo en cuenta todo el ciclo de vida de los mismos, con el objetivo de reducir impactos en la salud humana, en el ambiente y en los derechos humanos, a los fines conseguir el mayor valor por el dinero gastado.

DESARROLLO

En primer lugar, un aspecto que resulta de consideración es el concepto de Desarrollo Sostenible[2] que revaloriza las nociones de conducta ética, la transparencia y la participación activa de todos los actores sociales en las contrataciones públicas incluyendo a las empresas que generan estrategias y contribuyen al desarrollo. 

Desde el 2015, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible elaborada por las Naciones Unidas, subscripto por 193 países –entre ellos Argentina-, y de la cual surgen los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), cuya meta 12.7 consagra las compras publicas sostenibles, nos muestra que el mercado público posee una gran capacidad para alcanzar dichos objetivos de Desarrollo Sostenible como la reducción de la pobreza (ODS 1), la Salud y bienestar de la población (ODS 3), la igualdad de género (ODS 5), el Agua limpia y saneamiento (ODS 6), la Energía asequible y no contaminante (ODS 7), el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible (ODS 8), promover la innovación y la industrialización sostenible (ODS 9),  la reducción de las desigualdades (ODS 10), construir ciudades y comunidades sostenibles (ODS 11), la lucha contra el cambio climático (ODS 13), conservar los océanos y mares (ODS 14), y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres (ODS 15), la Paz, justicia e instituciones sólidas (ODS 16) y  la celebración de alianzas para lograr los objetivos (ODS 17) a través de las compras públicas sostenibles. 

Viene al caso considerar que las Normas  UNE-ISO 20400 sobre “Compras sostenibles. Directrices”  contribuyen a garantizar un comercio justo y cadenas éticas de suministro. Como vemos, la compra sostenible no es algo abstracto ni una meta ideal; sino que es un objetivo razonable, práctico y alcanzable, para toda organización pública y privada, independientemente de su actividad, tamaño o localización. En este sentido también, la norma mencionada proporciona las líneas que hay que seguir para integrar la sostenibilidad en las estrategias de compras y procesos de las organizaciones, definiendo los principios de sostenibilidad de las adquisiciones en términos de contabilidad, transparencia, respeto a los derechos humanos y comportamiento ético. La adquisición sostenible implica que las compras sean beneficiosas para la organización, al tiempo que benefician a la sociedad y al ambiente.

 

Por su parte Argentina fue adaptando los mencionados ODS según su realidad y necesidades, y en lo que se refiere al presente tema, éstas se encuentran contempladas en el objetivo 12.7. sobre promoción prácticas de adquisición pública que sean sostenibles, de conformidad con las políticas y prioridades nacionales, que a su vez se vincula al objetivo del logro de sistemas de producción y consumo responsables.

En este orden de ideas, las compras públicas y los ODS están muy unidos y vinculados fundamentalmente en tres objetivos: el ODS 5 (igualdad)[3], el ODS 8 (crecimiento inclusivo)[4] y el  ODS 12 (consumo sostenible), ya que los sistemas de compras y contrataciones públicas permiten llevar adelante prácticas sostenibles y al mismo tiempo potencian el impacto de políticas y estrategias públicas orientadas a la igualdad y la inclusión entre otros ODS.

Contribuyen también al cumplimiento de algunas metas del ODS 9, como son: promover una industrialización inclusiva y sostenible que incremente su contribución al empleo y al Producto Bruto Interno (PBI) nacional; así como mejorar la infraestructura y reajustar las industrias para que sean sostenibles, usar los recursos con mayor eficacia y promover la adopción de tecnologías y procesos limpios y ambientalmente racionales[5].

También,  la contratación pública constituye un “gatillador” para iniciar una transición hacia la economía circular aportando un cambio de patrones de producción y consumo, por lo que contribuye al cumplimiento del ODS 12.

Y las metas del ODS 16 se encuentran relacionadas con los sistemas de contratación pública y sus datos, como ser:

  • 16.5 Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas.
  • 16.6 Crear a todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas.
  • 16.7 Garantizar la adopción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y representativas que respondan a las necesidades
  • 16.10 Garantizar el acceso público a la información y protegerlas libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales.

Para poder cumplir con estas metas es necesario la incorporación de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), las cuales se presentan como una herramienta transformadora de paradigmas.

Ante ello la necesidad de:

  • Medir el impacto (EJ. sector público MAPS y sector privado B Lab)
  • Establecer una política de Datos abiertos (Pública: para saber qué compra y cómo compra el Estado-El mercado para acompañar el desarrollo)
  • Utilización de nuevas tecnologías: Blockchain (ej. LACChain, Observatorio y Foro de Blockchain de la Unión Europa, etc)

Finalmente, respecto al ODS 17 referido a “Fortalecer los medios de implementación” mediante alianzas para que las modalidades de consumo y producción sostenible sean efectivamente efectivas, necesitan alianzas entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. También establece como necesario la adopción de criterios generales encaminados a movilizar, reorientar y aprovechar los billones de dólares de recursos públicos y privados para alcanzar las metas establecidas. Las alianzas tendrán como finalidad:

  • Trabajar en ecosistemas (como en el caso de Mendoza)
  • Fomentar e institucionalizar entidades certificadoras de estándares
  • Establecer mecanismos sobre migración de datos (Registro de Proveedores-Dirección de Personería Jurídica) y
  • Capacitar al sector público y privado.

Pero a diez años de alcanzar las metas asumidas en 2015, la pandemia del covid-19 aparece como “el Cisne Negro” de Nassem Taleb[6], y el sector público se ha visto impactado de forma particular: sensible baja en la recaudación (por la parálisis productiva, el descenso del consumo, la imposibilidad de prestar ciertos servicios, agravamiento de desigualdades ya existentes); reasignación del gasto hacia ítems directamente relacionados con la pandemia (salud, asistencia social, infraestructura sanitaria, indumentaria, servicios e insumos de limpieza y desinfección en el espacio público, entre otros); ausencia significativa del personal técnico y administrativo en general en un sector donde el homeoffice no resulta tan sencillo de implementación, a pesar de la sanción de la ley de teletrabajo[7]son estos  algunos de los impactos que han afectado el funcionamiento de la administración pública en todos sus niveles.

En este marco de situación y tomando como fundamento la Ley N 27.541, que declaró la Emergencia pública[8] a finales de 2019, el 12 de marzo del año pasado, el Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.) dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) N 260/2020, de Emergencia Sanitaria, sobre el cual se monta todo un andamiaje jurídico de decretos y resoluciones, tanto a nivel nacional como provincial y local, que procuran dar respuesta eficaz a la crisis desatada por el virus. 

En su Artículo 15 ter, este Decreto faculta a toda la Administración Pública Nacional y a las Empresas y Sociedades del Estado[9] a “efectuar la contratación directa de bienes y servicios que sean necesarios para atender la emergencia, sin sujeción al régimen de contrataciones de la Administración Pública Nacional o a sus regímenes de contrataciones específicos”[10], durante el tiempo que dure la emergencia declarada o sus sucesivas prórrogas si las hubiere[11].

Cabe preguntarnos si frente al desafío inesperado de tener que administrar bajo estas nuevas circunstancias, las contrataciones contarán con criterios de sostenibilidad ambiental, ética, social y económica, tal como está contemplado en el Decreto N 1030/2016[12] que reglamenta el Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional (Decreto N 1023/2001)

Respecto a los criterios de sostenibilidad mencionados en el párrafo anterior, recordamos que los mismos encuentran fundamentos en nuestra Constitución Nacional, en su Artículo 41, que consagra el goce “del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano”.

Por lo tanto, la Administración podrá priorizar otros criterios (como el de celeridad y economía) en pos de brindar rápida respuesta a la emergencia que estamos viviendo, pero también tener en cuenta estos nuevos criterios que están íntimamente relacionados a los derechos y garantías mas básicos de nuestra comunidad.

También, la pandemia del coronavirus y su consecuente aislamiento social sin dudas tuvo un fuerte impacto sobre nuestra economía, el empleo y el sistema productivo. Con varios sectores paralizados, salarios reducidos y la producción y el consumo en abrupto descenso, el rol del Estado adquiere más importancia que nunca.

Hoy, el sector público debe ser el motor para sostener la economía en medio de la pandemia y recuperar el crecimiento económico.

En este sentido, el compromiso asumido por Argentina frente a los ODS, debe trascender la actual coyuntura y apuntar a un horizonte que no debemos dejar de lado, aún frente a las vicisitudes y problemas complejos como el que se nos presenta hoy a escala global y nacional ya que “estas metas (de los ODS), sobre todo teniendo en cuenta que muchas de ellas son justamente parte de la solución de nuestros problemas actuales[13]

Cabría preguntarse si la salida para los países es “verde” y para así superar las crisis (económica, social y ambiental) del coronavirus y mantener aún más los compromisos ambientales. . Lo cual se encuentra alineado con el PLAN INTEGRAL CASA COMUN (Resolución MAYDS 200/2020), cuyo Anexo I menciona el Programa de Consumo y Producción Sostenible "Crecer" (punto f.) que entre sus objetivos establece apoyar la implementación de las compras sostenibles municipales. Y con la Estrategia Nacional de Consumo  Producción Sostenible que lleva adelante el mismo Ministerio y con la mesa de Consumo y Producción Sostenible del Gabinete Nacional de Cambio Climático (ver Decreto 891/2016 y ley 27520 de Ley De Presupuestos Mínimos De Adaptación Y Mitigación Al Cambio Climático Global).  Finalmente se encuentra relacionado a la reciente creación del Consejo Económico y Social mediante Decreto 124/2021, cuya Anexo I en su agenda de trabajo cita la transparencia de las compras estatales.

Para ello, sería un buen momento para plantearnos la sanción de una ley de compras públicas sostenibles, ya que a pesar de que existe normativa que las promueve, evidentemente no alcanza para hacer efectivo el mandato y compromiso que asumimos frente al mundo. 

Por eso, si queremos que  las metas y los ODS puedan ser  una política de estado a largo plazo, debemos instrumentar las herramientas jurídicas que corresponden a dichas políticas, y una ley es siempre de jerarquía superior a un decreto del Poder Ejecutivo.

Hoy, el Estado en todos sus niveles y jurisdicciones, con su poder de compra, es un factor clave para salir de esta crisis sin precedentes. No solo por su política sanitaria, su poder de policía o la asistencia social que presta, sino porque a través de criterios de sostenibilidad social, económica y ambiental aplicados a las compras publicas puede ayudar a la reactivación económica y a la vez promover la producción y consumo responsables. Esto tiene un impacto directo en alcanzar el desarrollo sostenible que, quizás como nunca antes, se ha hecho evidente que lo necesitamos, ya no sólo para vivir mejor, sino para subsistir.

COLOFÓN

A lo largo de este artículo hemos mencionado las herramientas para cumplir con las CPS y con los ODS. 

La normativa, la pandemia, la necesidad de desarrollo sostenible, los ODS, el concepto de CPS y de valor de dinero gastado, son el escenario de este 2021.

Por eso, si queremos que las metas y objetivos ODS puedan ser una política de estado a largo plazo, debemos instrumentar las soluciones jurídicas que corresponden a dichas políticas, y por ello propiciamos una ley conforme a que es una norma jerárquicamente superior.

Hoy, el Estado argentino, en todos sus niveles y jurisdicciones, con su poder de compra, es un factor clave para salir de esta crisis sin precedentes, y en ese sentido se encuentra también el Plan Casa Común y el Consejo Económico y Social.

No solo por su política sanitaria, su poder de policía o la asistencia social que presta, sino porque a través de criterios de sostenibilidad social, económica y ambiental aplicados a las compras publicas puede ayudar a la reactivación económica al participar más activamente en el PBI y a la vez promover la producción y consumo responsables. Esto tiene un impacto directo en alcanzar el desarrollo sostenible que, quizás como nunca antes, se ha hecho evidente que lo necesitamos, para vivir mejor con pleno ejercicio del derecho al ambiente sano  de raigambre constitucional.

De este modo las CP y las CPS son las mejores herramientas para cumplir con las metas de los ODS y la recuperación post covid.

 

[1] https://www.paho.org/arg/index.php?option=com_content&view=article&id=10436:la-oms-caracteriza-a-covid-19-como-una-pandemia&Itemid=226.

 

[2] https://www.acciona.com ver Informe BRUNDTLAND sobre las consecuencias medioambientales negativas del desarrolllo económico y la globalización.

[3] Tenemos el ejemplo de las compras públicas con perspectiva de género.

[4] Aquí vale mencionar por ejemplo las compras que privilegian el empleo de personas con capacidades diferentes o de PYMES.

[5] PNUMA y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de Uruguay, 2011, pág. 4; 8 y 10.

[6] Se refiere a un suceso sorpresivo, de gran impacto socioeconómico y que, una vez pasado el hecho, se racionaliza por retrospección (haciendo que parezca predecible o explicable, y dando impresión de que se esperaba que ocurriera) desarrollada por el filósofo e investigador libanés Nassim Taleb.

[7] Régimen legal del contrato de teletrabajo, aprobada bajo el N 27.555.

[8] La Ley Nacional No 27.541 (Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la Emergencia Publica) declara en su Artículo 1, entre otras, la emergencia sanitaria, que luego desarrolla en los Art. 64 a 85. 

[9] Las jurisdicciones, organismos y entidades comprendidos en el artículo 8 incisos a) y b) de la Ley N 24.156. 

[10] El Artículo15 ter del DNU N 260/2020 fue incorporado por el Art. 3 del DNU N 287/2020, publicado el 18 de marzo próximo pasado.

[11] DENI, Claudia, “Las contrataciones públicas frente a la emergencia en la salud pública. El rol del expediente electrónico” enhttps://www.obcp.com.ar , 5 de junio de 2020.

[12] Art. 37o inc. d) del Decreto 1030/2016.

[13] ALICIARDI, M. Belén. “Ambiente y Coronavirus” (Microjuris.com, Buenos Aires, 2020). 

Autor

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María Belen Aliciardi

Magister en Gestión Ambiental por la Universidad de San Martín.

Coordinadora de la Maestría en Política, Derecho y Gestión Ambiental por la Universidad Austral.

Miembro del Staff del Observatorio de la Contratación Pública de la Universidad Austral. 

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Claudia Beatriz Deni

Magister en Derecho Administrativo de la Universidad Austral. Especialista en Contratos Administrativos de la Escuela del Cuerpo de Aboggados del EStado (ECAE) de la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN).