Image
Camino a una contratación pública y electrónica
02/06/2020

Introducción

Las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones están cambiando el funcionamiento de la Administración. Somos testigos de este nuevo escenario, que se conjuga además con la evolución del concepto “contratación estatal” a contratación del “sector público”.

La convergencia de la informática y las telecomunicaciones hacia el Derecho Administrativo implica la migración de la contratación “convencional”, materializada por el expediente en papel, a la contratación “electrónica”, a través del expediente electrónico, lo que requiere una adecuación del marco normativo, para brindar facilitación y garantías, es decir, seguridad jurídica.

A esto, debe sumarse el tránsito de la contratación “estatal” a la contratación “pública”, incluyendo no sólo la que realizan las personas públicas estatales sino también las que realizan las administraciones creadas por Ley, reguladas principalmente por el Derecho Púbico, que no son estatales pero manejan fondos públicos.

Como enseña el Profesor Jaime Rodríguez-Arana: “La reflexión moderna sobre la Administración debe hacerse desde un enfoque abierto y dinámico porque la Administración Pública es una realidad plural a la que hay que aproximarse desde muchos puntos de vista, y junto al jurídico, se encuentra la dimensión económica, el aspecto sociológico o el histórico, que ayudan a comprender una realidad tan compleja, tan multidisciplinar, como es la Administración Pública.” [1] 

Para que la contratación pública realizada mediante las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones tengan viabilidad jurídica se requiere una adecuación del marco normativo, a fin de facilitar y dar seguridad a los intercambios, de modo similar a lo que acontece en la vida de los negocias entre las personas físicas y jurídicas privadas.

Una vez reconocidas la validez y eficacia del documento electrónico y de la firma electrónica, es posible que tanto el procedimiento administrativo común como los procedimientos administrativos especiales de contratación pública se desarrollen íntegramente mediante expediente electrónico, ya que facilitaría la actuación de los particulares interesados, al no estar acotados por horarios y distancias para realizar sus presentaciones y gestiones.

El Profesor José María Gimeno Feliú en: “Claves para una contratación administrativa pública electrónica eficaz” ya en el año 2011 nos adelantaba que: “La incidencia en el mundo administrativo de los nuevos procedimientos electrónicos de contratación pública, plantea cuestiones jurídicas de gran calado, amén de abrir un proceso de racionalización de la gestión administrativa. Regulación que, por su impacto económico, es un excelente banco de pruebas para determinar y valorarla eficacia de la denominada eAdministración”.[2]

Marco normativo

Se hará referencia a los acuerdos alcanzados en el ámbito de la Organización Mundial del Comercio (OMC), de la Unión Europea (UE), del Mercado Común del Sur (Mercosur) y el Derecho Positivo Uruguayo.

Organización Mundial del Comercio

En este ámbito, a partir de la constatación de que la contratación pública es un importante capítulo del comercio internacional, al finalizar la Ronda Uruguay del Gatt, uno de los tratados plurilaterales alcanzados en Marrakech fue el Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP) del 15 de abril de 1994.

El numeral 8 del artículo 24 del ACP contempla la incorporación de tecnologías de la información, estableciendo que, con el fin de velar a que el acuerdo no constituya un obstáculo innecesario al progreso técnico, las partes celebrarán consultas periódicas acerca de las novedades que se hayan producido en la utilización de la tecnología de la información en la contratación pública y, en caso de ser necesario, negociarán modificaciones al Acuerdo. Más allá de la adecuación correspondiente a la realidad organizativa de cada Estado.

Unión Europea

Dentro del marco “Estrategia Europa 2020” nos encontramos ante un panorama legislativo en el cual la contratación pública desempeña un papel clave, como uno de los instrumentos que deben ser utilizados para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso con mayor racionalidad económica de los fondos públicos que existen. Con tal fin, se aprobaron la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 31 de marzo de 2004 y la Directiva del Parlamento Europeo 2014/23/UE y del Consejo 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación  pública.

En lo que refiere a su ámbito de aplicación, se considera organismo de Derecho Público todo aquel creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tenga carácter industrial o mercantil, dotado de personalidad jurídica y cuya actividad esté mayoritariamente financiada por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho Público, o bien cuya gestión se halle sometida a un control por parte de estos últimos, o bien cuyo órgano de administración, de dirección o de vigilancia esté compuesto por miembros de los cuales más de la mitad sean nombrados por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho Público.

En lo que refiere a la recepción de las nuevas tecnologías de la información, se contempla el uso de los medios electrónicos como herramientas de apoyo a la contratación y la implantación de procedimientos llevados a cabo por medios electrónicos.

Mercosur

La decisión del Consejo del Mercado Común 27/04, del 9 de diciembre de 2004, aprobó el Protocolo de Contrataciones Públicas del Mercosur.

En materia de utilización de nuevas tecnologías, el grado de desarrollo del protocolo mercosuriano es mucho menor que el europeo, ya que se hacen recomendaciones de carácter marcadamente instrumental:

 

1. La imposición a cada Estado de procurar implementar un sistema electrónico unificado para la difusión de la información referida a las contrataciones públicas regionales (artículo 10, numeral 6, Anexo).

2. El estímulo al uso de medios electrónicos de divulgación para publicar los avisos de licitación y la información para participar en contrataciones públicas (artículo 22, numeral 4, Anexo).

3. La búsqueda por cada Estado Parte de implementar un sistema electrónico único de información para la divulgación de los avisos de sus respectivas entidades (artículo 22, numeral 6, Anexo).

4. La previsión de la licitación electrónica (artículo 22, numeral 8, Anexo).

5.  La procura por cada Estado Parte de poner a disposición del público a través de medios electrónicos la información relativa a los resultados de las licitaciones (artículo 26, numeral 4, Anexo).

En el Protocolo de Contrataciones Públicas MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 37/17 aprobado en Brasilia el 20 de diciembre de 2017, únicamente el artículo 18 regula la publicidad de los avisos de contratación, no existiendo ninguna otra disposición respecto de la contratación electrónica. 

Uruguay

La regulación del expediente electrónico ha avanzado desde el año 1993, cuando se visualizaba la automatización de los procedimientos de contratación en base a: I) La utilización de medios electrónicos en sustitución del expediente tradicional. II) La previsión de si un acto administrativo era impugnado, sus antecedentes debían imprimirse y tramitarse en forma tradicional. III) La solicitud de vista de las actuaciones no obliga a imprimir preceptivamente las mismas, pudiendo utilizarse otros medios idóneos. IV) La prueba judicial se presentará en impresión - papel - y lo archivado en la memoria debidamente autenticado.

En el año 1994 el Tribunal de Cuentas se pronunció en forma favorable al procedimiento propuesto, posibilitando el uso del expediente electrónico en los procedimientos de contratación. 

La Ley de Presupuesto Nacional Nº 16.736 del año 1996 en su artículo 694 establece que las administraciones públicas impulsaran el empleo y aplicación de medios informáticos y telemáticos (TIC) para el desarrollo de sus actividades y el ejercicio de sus competencias, garantizando a los administrados el pleno acceso a las informaciones de su interés. Este artículo fue reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº 65/998 del 10/03/1998 y Nº 382/003 del 17/92/003.

El Decreto Nº 450/009 del 8/10/2009 reglamenta el artículo 55 de la Ley No. 18.046, de 24 de octubre de 2005, con la redacción dada por el artículo 118 de la Ley No. 18.172, de 31 de agosto de 2007, que establece como misión de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información del Conocimiento (AGESIC) el promover que los ciudadanos, las empresas y el Gobierno realicen el mejor uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, así como planificar y coordinar proyectos en el área del Gobierno Electrónico.

Los procedimientos de contratación están regulados en el Texto Ordenado de Contabilidad Financiera (TOCAF) cuya historia se inicia en el año 1990 y desde entonces se han aprobado tres (3) Textos, con la particularidad de que; su Continente es un Decreto del Poder Ejecutivo, es decir, un acto administrativo general y abstracto, pero su Contenido es Ley, ya que sus artículos son aprobados por Leyes en sentido orgánico formal, generalmente de Presupuesto o Rendición de Cuentas. Por eso, su ámbito de aplicación es obligatorio para todas las personas públicas estatales pese a ser un Decreto del Poder Ejecutivo, ya que obliga a personas jurídicas estatales que no están vinculadas bajo una relación de “jerarquía” con el Poder Ejecutivo, como es el caso de los Gobiernos Departamentales, o que tienen una relación con el Poder Ejecutivo de “coordinación y control”, como es el caso de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados.

Los procedimientos de contratación regulados en el TOCAF son;

  1. Compra Directa por Monto Art. 33 literal B); hasta pesos $ 510.000 (U$S 13.000)
  2. Licitación Abreviada Art. 33 literal A); a partir de $ 510.001 (U$S 13.000) hasta un monto de pesos $ 61.242.000 (U$S 1,500.000)
  3. Licitación Pública Art. 33; por montos mayores a pesos $ 61.242.000 (U$S 1,500.000)
  4. Contrataciones Directas por Excepción Art. 33 literal C) Consta de 40 numerales, el artículo iniciaba su conteo con “literales” pero como se fueron agregando excepciones, se continuó con su identificación agregando “numerales”, Muchas excepciones podrán ser suprimidas por la Ley de Urgente Consideración que ha formulado el nuevo gobierno, en procura del ahorro del gasto público.
  5. Pregón o Puja a la Baja. Art. 34
  6. Subasta o Remate. Art.  35
  7. Convenios Marco. Art. 36
  8. Procedimientos Especiales de Contratación. Art. 37 Las Personas Públicas Estatales con el Asesoramiento de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE) y el previo dictamen favorable del Tribunal de Cuentas podrán promover regímenes y procedimientos de contratación especiales, cuando las características del mercado o de los bienes o servicios lo hagan conveniente. 

Desde el año 2002 todos los Organismos públicos estatales deberán dar a publicidad el acto de adjudicación y las eventuales ampliaciones, como las observaciones del gasto que realice el Tribunal de Cuentas.

En el año 2012 se aprueba el tercer TOCAF, actualmente vigente, dándose un gran impulso a la contratación pública a través de procedimientos electrónicos, en cuatro (4) aspectos:

  1. Se reconoce la viabilidad jurídica de procedimientos íntegramente electrónicos.
  2. Se admite la publicidad electrónica de la convocatoria. 
  3. Se regula la presentación de las Ofertas y la Apertura Electrónicas.
  4. Se moderniza el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE). 

Publicidad de los procedimientos:

Se habilita la utilización de distintos medios tecnológicos para hacer más efectiva la publicidad de los distintos procedimientos de contratación, que deberán publicarse en la web de Compras Estatales. (Artículos 42,  44 literal C, 50, 51, 52 53, 54 y 55 del TOCAF).

Presentación y apertura electrónica de las ofertas:

Recientemente, en el año 2018, por Decreto Nº 142/018 del 18 de mayo, se reglamentaron los  artículos 36 y 39 de la Ley Nº 18.834 que fueron incorporados al TOCAF en sus artículos 63 y 65, referidos la presentación y apertura de las ofertas en los procedimientos de contratación en general. El mencionado Decreto reglamentario habilita a todas las administraciones públicas estatales a utilizar la modalidad de presentación y apertura de las ofertas en forma electrónica.

Alcance (art. 1º) la Apertura Electrónica es una modalidad de gestión de los procedimientos de contratación que permite a través de una plataforma la presentación, recepción, apertura y acceso a las  ofertas. Ámbito de aplicación (art. 2º) se exhorta a todas las administraciones públicas estatales en los procedimientos de contratación establecidos en el TOCAF a utilizar la modalidad de Apertura Electrónica, exceptuando a las administraciones que utilizan procedimientos especiales aprobados al amparo del artículo 37 del TOCAF. Plataforma Electrónica (art. 3º) las condiciones de que debe cumplir.  Convocatoria (art. 4º) Presentación de las ofertas (art. 5º) Información confidencial (art. 6º)  Certificados y Muestras (art. 7º)  Recepción de las ofertas (art. 8º) Reserva de ofertas (art. 9º) Apertura de las ofertas (art. 10) Acceso a las ofertas (art. 11) Intervención del Tribunal de Cuentas (art. 12) Interrupciones del sistema (art. 13).  

La oferta es la proposición firme y completa de un contrato, más analíticamente, la manifestación de voluntad dirigida a otro sujeto de querer concluir con él un contrato, mediante su sola aceptación, de modo que tiene que presentarse como; acto unilateral, inicial, cabal, firme y recepticio, por lo que será oferta aquella proposición que puede convertirse en contrato con la aceptación pura y simple de sus términos. Tiene cinco momentos en su proceso de gestación: Preparación, Presentación, Recepción, Apertura y Admisión. También la oferta debe cumplir con tres tipos de requisitos: Subjetivos, Objetivos y Formales.

El artículo 65 del TOCAF subraya el carácter de acto público de la apertura, tratándose de un acto predeterminado que puede concretarse no sólo en forma presencial sino también virtual. 

Intercambio de información y catálogos:

Se utiliza el intercambio de información por medios electrónicos entre los órganos de la administración para facilitar la gestión del Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE) autorizando a transferir datos  (artículo 76 del TOCAF).

Se admite la utilización de catálogos electrónicos. (artículos 35 y 151 del TOCAF).

Resumen

Cuando las Personas Públicas Estatales utilicen los procedimientos de contratación generales regulados en forma expresa en el TOCAF (Licitación Pública, Abreviada, Compra Directa por Monto o por Excepción, Pregón o Puja, Subasta o Remate y Convenios Marco) o los procedimientos especiales que tengan autorizados; deben utilizar la publicidad en la web de Compras Estatales y pueden utilizar distintos medios tecnológicos para hacer más efectiva la publicidad, así como utilizar la modalidad de presentación y apertura de las ofertas en forma electrónica.

Aplicación del procedimiento electrónico en un caso concreto: Los Convenios Marco[3]

Es un procedimiento por el cual se seleccionan proveedores, cuyos bienes, obras y servicios son de uso generalizado por el Estado, los que serán ofertados a través de una tienda virtual durante un periodo determinado, para que las Administraciones públicas estatales puedan adquirir de manera directa los productos, en las condiciones establecidas. 

La reglamentación establecida por el Decreto Nº 367/018 regula dos procedimientos;

  1. Para la suscripción de los Convenios Marco; la existencia de una Unidad Administradora (art. 2º) que realiza los estudios de mercado (art. 4º) , confecciona el Pliego (art. 5º)  y realiza el Llamado (art. 6º), se presentan las ofertas en línea a través del sitio web de Compras Estatales (art. 7º), abiertas (art. 10) y analizadas (art. 11) las ofertas recaerá la adjudicación (art. 13) la que se publicara (art. 14) 
  2. Para la compra a través de los Convenios Marco; Las administraciones públicas estatales podrán adquirir los productos directamente, no considerándose dichas contrataciones como fraccionamiento artificial del gasto (artículo 18). Las contrataciones se formalizarán con la notificación de la orden de compra, previamente autorizada por el ordenador del gasto (artículo 19). Los organismos compradores deberán cancelar las obligaciones en un plazo máximo de 60 días corridos a partir de la fecha de la factura correspondiente.  El pago en tiempo y forma es responsabilidad del organismo comprador (artículo 20). 

Trabajo de Campo sobre el impacto de los Convenios Marco en el Sistema de Contratación Público Uruguayo[4]

Resultado de la Investigación:  a) Los precios de los productos adquiridos por Convenios Marco son inferiores a los adquiridos por otros procedimientos,princi palmente por Compra Directa. b) Se permite una racionalización y optimización de los recursos públicos. c) El grado de utilización de este procedimiento es importante.

Situación económica y comercial del Uruguay, hasta mediados de 2019 [5]

En el año 2013 el Banco Mundial clasificó a Uruguay como un país de alta renta. Para 2018, el ingreso nacional bruto per cápita ascendía a US$ 21.900 ajustados por paridad de poder de compra (PPC). 

Uruguay ha registrado un crecimiento económico sostenido desde el año 2003, recalcándose el buen manejo económico de los años 2017 y 2018, en los cuales Argentina y Brasil registraron recesiones. Las prácticas económicas dirigidas a la diversificación de los mercados y productos en los sectores de agricultura y silvicultura han permitido la fortaleza suficiente para resistir los fenómenos económicos regionales. Los principales aliados económicos de otrora,  Brasil y Argentina, fueron sustituidos por China y la Unión Europea, que representan el 28% y 18 % de la exportación de bienes.

Autoevaluación del Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas (SNCP).[6]

La actualización de la autoevaluación se realizó los meses de mayo, junio y julio de 2019, igualmente con un equipo de trabajo de la ACCE y del BID con la participación de importantes entidades públicas uruguayas, siguiendo la metodología OCDE-DAC.

El ejercicio de autoevaluación del Sistema Nacional de Compras Públicas tal como lo establece la Metodología OCDE-DAC, se ha basado en un análisis riguroso de los cuatro pilares de los sistemas de contrataciones públicas definidos en la propia metodología.

Pilar I Marco Legislativo y Regulatorio.

Pilar II Marco Institucional y las Capacidades de Gestión.

Pilar III Las Operaciones de Adquisición y las Prácticas de Mercado.

Pilar IV Integridad del Sistema en Términos de Transparencia y Controles Anticorrupción.

Los resultados obtenidos muestran un sistema altamente consolidado pero perfectible.

Otro enfoque de la realidad:[7]  en materia de políticas y programas para el acceso de las micro, pequeñas y medianas empresas nacionales a los mercados y licitaciones públicas, se marcan como principales aspectos la necesidad de realizar reformas en lo referido a planificación estratégica e información, normativa e incentivos y diseño de programas y contratos, las que deberán guiarse por un fuerte pragmatismo en su diseño y aplicación, ser flexibles y fácilmente adaptables a diferentes tamaños de empresas así como tipos de bienes y servicios demandados.

Debilidades constatadas y las áreas a fortalecer, a partir de la experiencia obtenida en la Unidad Centralizada de Adquisiciones:

1º) La no inclusión de la Personas Públicas No estatales como posibles unidades Administradoras (usuarios de los Convenios Marco).

El artículo Nº 191 de la Constitución, incorporado en la reforma de 1952, estableció una nueva categoría de persona pública que no es estatal: “Los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todas las administraciones autónomas con patrimonio propio cualquiera sea su naturaleza jurídica, publicaran periódicamente estados que reflejen claramente su vida financiera. La ley fijará la norma y número anual de los mismos y todos deberán llevar la visación del Tribunal de Cuentas.”

Estas Administraciones autónomas cuya existencia prevé el artículo 191 de la Constitución, son de una naturaleza jurídica distinta de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, que son públicos y estatales, ya que se rigen principalmente por el Derecho Público y pertenecen al Estado en sentido amplio. Estas Administraciones autónomas son personas “públicas” porque se rigen principalmente por el Derecho Público, pero no son “estatales” ya que no pertenecen al Estado en sentido amplio, se las denomina Persona Públicas No Estatales. Su creación es por Ley, cumplen actividades reputadas de interés público y disponen de prerrogativas típicas de poder público. (Ej. Exenciones Tributarias, Afiliación Obligatoria) Sus empleados no revisten la calidad de funcionarios públicos, regulándose por el Derecho Laboral. Su presupuesto lo determina la Ley en cada caso, es proyectado y aprobado por la propia entidad, sin perjuicio de controles más o menos intensos según los casos. Sus decisiones no son actos administrativos.

Previstas inicialmente para cumplir cometidos de tipo social, las personas públicas no estatales desarrollan hoy actividades que alcanzan a distintas áreas:

                        a) en el área de la seguridad social, actúan la Caja Notarial de Seguridad Social, la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja de Jubilaciones y Pensiones de los Profesionales Universitarios, el Fondo de Cesantía y Retiro para los Trabajadores de la Construcción, y el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional;

                        b) en el área agropecuaria, se ubican el Fondo para la Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural (MEVIR), el Instituto Nacional de Carnes (INAC), el Instituto Nacional de Vitivinicultura (INAVI), el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), el Instituto Plan Agropecuario (IPA), el Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera, y el Instituto Nacional de la Leche (INALE);

                        c) en el área económica, pueden ubicarse la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), el Instituto de Promoción de la Inversión y las Exportaciones de Bienes y Servicios (URUGUAY XXI), el Instituto Nacional de Calidad (INACAL), el Parque Científico y Tecnológico de Pando (PCTP), la Corporación para la Protección del Ahorro Bancario (COPAB), y el Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP);

                        d) en el área cultural y de enseñanza, cabe incluir el Consejo de Capacitación Profesional (COCAP), el Fondo Nacional de Música, la Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales (IMPO), el Fondo de Solidaridad (Becas para estudiantes de la Universidad Pública que es gratuita), la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), y el Instituto Nacional de Evaluación Educativa; y

                        e) en el área de la salud, se encuentran la Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes, la Comisión Honoraria de Lucha contra el Cáncer, la Comisión Honoraria para la Salud Cardiovascular, el Fondo Nacional de Recursos (FNR), y Centro Uruguayo de Imagenología Molecular.

2º) Ausencia de un Plan Anual de adquisiciones, que incluya una correcta y uniforme determinación del objeto de la compra (que comprende las especificaciones técnicas y las cantidades demandadas). Propuesta de catalogación de bienes y servicios requeridos, determinación clara y uniforme de los objetos de compra, especificaciones técnicas asociadas.

3º) En la etapa de ejecución de los contratos, verificación de las cantidades efectivamente adquiridas (control del gasto público) de acuerdo a la calidad licitada. Determinación y aprobación de normas técnicas y protocolos que definan el marco de actuación de los distintos servicios públicos, tanto en la recepción, almacenamiento, utilización, dispensación, etc.

4º) Revisión en forma periódica de la población objeto, para cada uno de los distintos Organismos usuarios, de modo de verificar la razonabilidad de las cantidades demandas.

5º) Identificación de principales actores del sistema de compras públicas y la definición de los planes de capacitación, permanente y ajustada a cada perfil. 

6º) Trabajo de cooperación de los actores del sistema, en los distintos niveles de responsabilidad.

7º) Determinación de indicadores de gestión para monitorear la actividad de compra del Estado.

Conclusiones

Como lo resume brillantemente el Profesor José María Gimeno Feliú “…la contratación electrónica debe suponer un hito en la forma de gestionar la contratación pública favoreciendo la cultura de la eficiencia en la decisión final. Pero no podemos olvidar que no conviene considerar la electrónica como la panacea, la solución a algunos problemas de ineficacia (o pura ineficacia en algunos casos) de los que adolece  nuestro sistema actual de contratación pública.”

En todo caso conviene, avanzar en la cultura de la contratación electrónica – vía medios y procedimientos según los casos - en tanto aporta ventajas desde la perspectiva de agilización del procedimiento de adjudicación de los contratos, ayudando asimismo en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos; supone una minimización de errores en la mecanización de las ofertas recibidas a hacerse el vuelco de las mismas en forma automatizada; e implica una disminución de las cargas del personal público. Mecanismos de contratación electrónica que han de generar un clima de confianza en los contratistas en cuanto han de considerar al procedimiento como objetivo y neutral, lo que posibilitará un efecto evidente; aumento de la concurrencia.”

En mismo sentido, Jesús Poderoso Godoy en su artículo publicado en el OCP de la Universidad de Zaragoza en base a su experiencia como Jefe de Servicio de Contratación Electrónica de la Junta de Comunidades de Castilla – La Mancha, concluye; “Hasta donde conozco de la contratación pública, los problemas de la misma están y han estado en una mala definición de las necesidades y un escaso control de la ejecución. La administración electrónica no es un paradigma en si misma sí no sirve para simplificar, normalizar y aumentar la eficacia, la eficiencia y la accesibilidad de los procesos”.

Desde nuestra experiencia lo que podemos transmitir es que la informática aplicada al procedimiento de contratación en cuanto a la presentación y apertura de ofertas, puede ser una herramienta muy útil, que brinde a los oferentes una forma más amigable de presentar sus ofertas, liberándolos de trámites burocráticos. Para la Administración, esta herramienta brinda una mayor agilidad, economizando horas de trabajo de funcionarios por uniformización y automatización y seguridad en los trámites. Sin embargo, no debe olvidarse que la informática se trata de una herramienta que debe estar diseñada tomando en cuenta la realidad del procedimiento de contratación regulado por el Derecho Positivo, en pro de facilitar los trámites, buscando cuáles etapas de esos procedimientos pueden realizarse por esa vía.

Lo sustancial de todo procedimiento de contratación, ya sea que éste se realice en forma online o convencional, es establecer en forma clara cuál es el objeto de la contratación, es decir, que bienes o servicios se demandan y cuáles son sus especificaciones técnicas, la forma de cotización que debe cumplir la oferta, como se evalúan y ponderarán las mismas, a saber, que criterios de selección de la oferta más conveniente se han estipulado en los Pliegos, cuál es la forma de pago definida por parte de la Administración, siendo esencial que se brinde seguridad y certeza de cobro al adjudicatario, sin incurrir en tramites adicionales, proveyéndole las necesarias fórmulas de actualización de los precios, así como el control de la ejecución del gasto por parte de la Administración, tanto en calidad como en el cantidades adjudicadas.

La herramienta informática no genera per se la transparencia del sistema, no necesariamente redunda en una mayor concurrencia de ofertas ni evita posibles acuerdos de precios entre los oferentes.

Si el objeto de la contratación no está claramente determinado en las especificaciones técnicas mínimas requeridas para el producto que se demanda, se podría inducir a los oferentes a presentar ofertas que no se ajusten a ello. Además, si los criterios de evaluación y ponderación de las ofertas no son prístinos y si  las recomendaciones de la Comisión Asesora de Adjudicaciones no se fundan en informes técnicos y económicos contundentes, se dejaría expuesta a la Administración a innecesarios reclamos. Adicionalmente, si el sistema de pagos no da certeza, se desestimulará la oferta de parte de empresas fabricantes y/o de importadoras de los productos demandados, favoreciendo la presentación de  intermediarios cuyo principal interés sea vender al Estado,  dado que puede especular con los precios y la forma de pago que se éste ofrece.

 

[1] La Sociedad del Conocimiento y la Administración Pública.” Revista Derecho Nº 19 de la Universidad de Montevideo, páginas 85 a 91. Dr. Jaime Rodríguez-Arana.

 

[2]“Las Claves para una contratación pública electrónica eficaz.” Dr. José María Gimeno Feliú.

[3] TOCAF artículo 36 (Fuentes: art. 27 de la Ley Nº 19.335, art. 22 de la Ley Nº 18.834, Decreto Nº 367/018, Decreto Nº 42/2015)

[4] Tesis de Master en Derecho de Empresa. Universidad de Montevideo: Impacto de los Convenios Marco en el Sistema de Contratación Uruguayo.  Dra. Carina Pizzinat.

[5] El Banco Mundial en Uruguay, panorama general, última actualización: Oct 16, 2019.  https://www.bancomundial.org/es/country/uruguay/overview

[6] Fuente: Autoevaluación del Sistema Nacional de Compras Públicas de Uruguay, Metodología OCDE/DAC (MAPS), año 2019

[7] “Las compras estatales como instrumento de política industrial en Uruguay” de Nicolás Reig Lorenzi y Sebastián Torres Ledezma, Cuaderno de Economía, Facultad de Ciencias Empresariales, Universidad Católica del Uruguay. ISSN 1688-3519 Nº 4, 2009-2010

Autor

Image
Solange Nogués

Contadora Pública por la Universidad de la República.

Postgrado de Contratación Administrativa, Universidad de Montevideo.

Asesora de la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Economía y Finanzas, ex- Directora de la Unidad Centralizada de Adquisiciones de Alimentos y ex- Directora de la Unidad Centralizada de Adquisiciones,  período marzo de 2003 a abril de 2020.

Image
Germán Pérez

Master Universitario en Derecho de Empresa (MUDE) Universidad de Navarra (España).

Postgrado de Contratación Administrativa, Universidad de Montevideo.

Profesor Adjunto Derecho Administrativo, Facultad de Derecho de la Universidad de Montevideo.

Abogado del Ministerio de Economía y Finanzas, ex- Asesor Jurídico en Unidad Centralizada de Adquisiciones, años 2007 a 2015 y 2018 a abril de 2020, actualmente Asesor de la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Economía y Finanzas.