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Breve reseña de los distintos tipos de contrataciones permitidos por las normativas del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo
20/10/2020

1.- Introducción

El Estado Nacional, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios, y en general las entidades dependientes de dichos órganos, a efectos de cumplir con sus objetivos institucionales y de satisfacer las necesidades de la comunidad, buscan formalizar contrataciones públicas, entre ellas las de obras públicas.

A nivel nacional,  el financiamiento de estas contrataciones, puede provenir del Tesoro de la Nación  o de créditos con financiamientos internacionales , obtenido estos últimos de organismos externos tales como Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Financiero para el Desarrollo de los Países de la Cuenca del Plata (FONPLATA), Banco de desarrollo de América Latina (CAF), entre otros.

Las reglamentaciones y procedimientos utilizados para cada contratación varían según las fuentes de financiamientos citadas precedentemente, por lo que el derecho administrativo de la República Argentina, al contar con una estructura de orden local, viabiliza la posibilidad que la Nación, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los Municipios apliquen sus preceptos legales.

De allí, que en el orden nacional  la adquisición de bienes, la prestación de servicios, las obras públicas, las concesiones financiadas a través del Tesoro de la Nación, se rijan   por la ley 19549 (Ley de Procedimientos Administrativos de la Nación), la ley N° 13064 (Ley de Obra Pública Nacional), la ley N° 17.520 (Ley de Concesiones), los Decretos N° 1023/01(Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional), N° 1030/16 (Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional) ,entre otros ordenamientos jurídicos aplicables.

En este orden de ideas, las normativas indicadas no son ajustables a las contrataciones costeadas por financiamientos provenientes de organismos internacionales, a consecuencia que dichos organismos instauran sus regulaciones, políticas, lineamientos y modelos de documentos. Asimismo, rigen   tipos de contrataciones, métodos de selección, procedimientos y reglas que le son propias, las que deben  cumplirse por el Estado Nacional una vez firmado el Convenio de Préstamo pertinente.

Es decir, que en el Estado Nacional conviven dos reglamentaciones con características y especificaciones propias, las que serán aplicables según la fuente de financiamiento utilizada para las contrataciones.

 

2.- Normativas de Organismos Financieros Internacionales (BID y BM)

Actualmente se encuentran vigentes diversos convenios de préstamos suscritos por el Estado Nacional con el BM y BID, a fin de llevar adelante diferentes contrataciones de bienes, servicios y obras públicas.

De ellos se desprende que el BM obliga al prestatario a observar y respetar las “Regulaciones de Adquisiciones para Prestatarios en Proyectos de Inversión- Adquisiciones en Operaciones de Financiamiento para Proyectos de Inversión, Bienes-Obras, Servicio de No consultoría y Servicios de Consultoría-Julio de 2016”.

A través de esa normativa se  “rigen las adquisiciones que se llevan a cabo en más de 170 países, en lugares muy diversos y, en ocasiones, en entornos operativos complejos. Dichas adquisiciones van desde las contrataciones para la construcción de obras de infraestructura sumamente complejas, la contratación de servicios de consultoría innovadores, la adquisición de importantes equipos o elementos de plantas, la adquisición de tecnología informática de avanzada, las tareas de investigación y desarrollo y la adquisición de insumos críticos, hasta la compra y la contratación de bienes y servicios simples y de rutina”.[1]

A su turno, el BID impone según corresponda al tipo de contrataciones: i) Las Políticas para la Adquisición de Bienes y Obras por el Banco Interamericano de Desarrollo-GN 2349-9-Marzo 2011; i) Las Políticas para la Selección y Contratación de Consultores Financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo-GN 2350-9-Marzo 2011.

Estas políticas y regulaciones son de observancia obligatoria, y de alcance netamente normativo e inmodificable por el Estado Argentino, acorde a lo establecido en las Regulaciones de Adquisiciones antes citada donde expresamente se exterioriza que “el documento no podrá modificarse”.

 

3.- Tipos de Contrataciones reguladas por el BM y BID

El  contexto hasta aquí trazado, permite  resaltar  que todo Convenio de Préstamo firmado con algunos de los organismos citados, contiene un Proyecto.

A eso se suma, que antes de finalizar las negociaciones relacionadas con dicho préstamo, el Prestatario deberá confeccionar  un Plan de Adquisiciones, a los fines de ejecutar dicho Proyecto y el que contendrá los distintos tipos de contrataciones, sus métodos y mecanismos de selección permitidos por las Regulaciones y Políticas de los Bancos, según correspondan.

A cargo de la institución bancaria internacional interviniente se encuentra la facultad de revelar su aprobación o disconformidad con el Plan mencionado y las actualizaciones que ira sufriendo el mismo durante la ejecución del proyecto.

Es por ello que las contrataciones, sus métodos y mecanismos de selección varían según se apliquen las Políticas del BID  o las Regulaciones del BM.

 

A.- BANCO MUNDIAL.

A los fines de simplificar la compresión de las contrataciones, sus métodos y mecanismos de selección, establecidos por las “Regulaciones de Adquisiciones para Prestatarios en Proyectos de Inversión- Adquisiciones en Operaciones de Financiamiento para Proyectos de Inversión, Bienes-Obras, Servicio de No consultoría y Servicios de Consultoría-Julio de 2016 del BM”, se indicaran dos grupos:

1.- El primer grupo se encuentra compuesto por las siguientes contrataciones: i)  Adquisición de Bienes, las que podrá contener como entregables de pizarrones, mesas, bancos, maquinarias, vehículos, etc.; ii) Contratación de Obras como calles, viviendas, cloacas, agua, rutas, escuelas,  etc.; iii) Servicios de No-Consultoría como perforaciones, fotografías aéreas, imágenes satelitales, confección de mapas, etc.[2]  

Ahora bien, atento a los diversos tipos de contrataciones aludidas, las mismas poseen sus métodos y mecanismos de selección los que permitirán elegir a quien suministrara los bienes o ejecutara la obra o realizara el servicio de No consultoría.

Así, entre los métodos de selección permitidos por la norma citada pueden mencionarse:

- Solicitud de propuesta,  la que consiste en  un método competitivo con el que se invita a presentar Propuestas. La misma debe utilizarse cuando, debido a la índole y la complejidad de los Bienes que habrán de adquirirse o de las Obras o los Servicios de No-Consultoría que habrán de contratarse, las necesidades comerciales del Prestatario pueden satisfacerse más adecuadamente si se permite a los Proponentes presentar soluciones específicas o Propuestas que pueden variar en la forma de cumplir o superar los requisitos que se establecen en el documento de Solicitud de Propuesta.[3] 

Solicitud de oferta, la que también se presenta como un método competitivo con el que se invita a presentar Ofertas, debiendo utilizarse  cuando debido a la índole de los Bienes, las Obras o los Servicios de No-Consultoría que habrán de suministrarse, el Prestatario puede especificar requisitos detallados a los que los Licitantes deben responder en sus Ofertas [4]

Lo mencionado nos lleva a enfatizar que el método de selección de “Solicitud de Oferta”, es aquel que se utiliza para las licitaciones.

- Solicitud de Cotizaciones: es un método competitivo como el de la Solicitud de Propuestas y la Solicitud de Ofertas, el que se basa en la comparación de cotizaciones de precios de distintas empresas. Generalmente se utiliza  cuando es necesario adquirir cantidades limitadas de Bienes o Servicios de No-Consultoría ya disponibles en el mercado, o productos básicos con especificaciones estándar, o cuando se necesita contratar Obras civiles sencillas y de bajo valor. [5]

- Selección Directa, como lo indica su nombre, en este tipo no se utiliza la competencia, ya que lo que se busca es contratar con una sola empresa.

Además, de los métodos de selección citados, se permite al Prestatario  hacer uso de mecanismos de selección particulares a los fines de elegir al contratante de adquisición de bienes o de ejecución de obra o prestación del servicio de no consultoría, entre los que se encuentran: a. Diálogo Competitivo; b. Asociaciones Público-Privadas; c. Prácticas Comerciales; d. Organismos de las Naciones Unidas; e. Subastas Electrónicas Inversas; f. Importaciones; g. Materias Primas (Commodities); h. Desarrollo Impulsado por la Comunidad; i. Administración Directa.

2.- El segundo grupo lo conforman las contrataciones de los Servicios de Consultoría para firmas consultoras (Ej.; Servicios de Consultoría  para llevar adelante la Supervisión de una obra determinada, Consultoría para la recolección de información y análisis de encuesta de opinión pública y estudio de satisfacción de un Proyecto, etc.),  y para consultores individuales (Ej. Abogado, Ingeniero, etc.) en donde se brinden asesoramientos profesionales .

Coherentemente, pongo de manifiesto que para este tipo de contrataciones  los métodos y mecanismos de selección varían según se trate  de consultorías de firmas consultoras o de consultores individuales.

Bajo estas circunstancias, el método indicado por las Regulaciones señaladas, bajo el cual se podrá seleccionar a una empresa consultora,  podrá ser de Selección Basada en:

  • Calidad y Costo, la cual es un proceso competitivo en donde se evaluara la calidad de la propuesta y el costo de los servicios.
  • Presupuesto Fijo, siendo  una elección competitiva, en la que se tiene en cuenta  la calidad de la Propuesta y el costo de los servicios, especificándose este último como un  presupuesto fijo que no debe superarse.
  • Menor Costo, es la que exhibe iguales características que la Selección Basada en Calidad y Costo y Selección Basada en Presupuesto Fijo, por ser la misma competitiva y en la que se valora la calidad y el costo, presentando como diferencia la valoración a quien ofrece menor costo.
  • Calidad, es aquel método de selección en el que se concentra solamente en la calidad de la propuesta de quienes compiten.
  • Calificaciones de los Consultores, tiene en cuenta las calificaciones, experiencias y antecedentes de los competidores.
  • Selección Directa, es aquella en la que no existe competencia alguna, contratándose a  una sola firma.

En este orden, el prestatario bajo los métodos de selección nombrados, no solo podrá contratar con firmas consultoras sino también con organismos de Naciones Unidas, organismos sin fines de lucros,  bancos (comerciales y de inversión, empresas financieras y administradoras) y empresas especializadas en gestionar adquisiciones, aplicando el método que corresponda para cada caso, lo que se encuentra debidamente legislado en las Regulaciones hasta aquí citadas.[6]

En tanto, respecto  a las Consultorías individuales, los métodos de selección del contratista establecido para las mismas son:

  • Selección Abierta y Competitiva de Consultores Individuales, en donde se publica por los medios exigidos por el Banco,  la posibilidad de competir a quienes estén interesados y cumplan con las características exigidas.
  • Selección Competitiva Limitada de Consultores Individuales, es aquella que no contiene publicación alguna, debido a que el Prestatario invita a ciertos consultores a participar de la competencia.
  • Selección directa, es la que contrata directamente a un consultor individual.

 

B. BANCO INTEAMERICANO DE DESARROLLO

En relación a las normas impuestas por el BID, corresponde mencionar a las Políticas para la Adquisición de Bienes y Obras-GN 2349-9-Marzo 2011 y las Políticas para la Selección y Contratación de Consultores -GN 2350-9-Marzo 2011, aplicables según el tipo de contratación que se lleve adelante.

De ellas cabe destacar:

1.- En las Políticas GN 2349-9- de Marzo 2011 se establece que dicho documento tiene por objeto informar a los encargados de la ejecución de un proyecto financiado en su totalidad o en parte con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo o fondos administrados por el Banco y ejecutados por el Beneficiario acerca de las políticas que rigen la adquisición de los bienes, de las obras y servicios conexos (distintos de los servicios de consultoría) necesarios para el proyecto…. [7]

De esta manera, instituye que las referencias a “bienes” y “obras” incluyen servicios conexos, tales como: transporte, seguro, instalación, puesta en servicio, capacitación y mantenimiento inicial.  En igual sentido, se expresa que la palabra “bienes” incluye productos básicos, materias primas, maquinaria, equipo y plantas industriales.

Asimismo, se indica que las disposiciones de las Políticas también se aplican a servicios licitados y contratados sobre la base de la ejecución de un trabajo físico susceptible de medición, como perforación, trazado de mapas y operaciones semejantes, y que por lo tanto las  Políticas no se refieren a los servicios de consultores, a los cuales se aplican las “Políticas para la Selección y Contratación de Consultores Financiados por el BID” vigentes en adelante llamadas Políticas de consultores[8].   

En congruencia, el ordenamiento  apuntado regula  las  contrataciones de bienes, obras y servicios diferentes a la consultoría individual o de empresas, incorporando   los  métodos de selección del contratista.

Por ello, se impone como  método de contratación general a la “licitación pública internacional”, siendo de uso excepcional según corresponda: i) La licitación Internacional Limitada; ii) La licitación Pública Nacional; iii) La Comparación de Precios; iv) La Contratación Directa; v) La Administración Directa; vi) Las Compras Directas a Agencias Especializadas ; vii) Las Agencias de Contrataciones; viii) Las Agencias de Inspección; ix) Las Contrataciones en Prestamos a Intermediarios Financieros; x) Las Contrataciones por el Sistema CPO/COT/CPOT, Concesiones y Modalidades Semejantes del Sector Privado; xi) La Contratación Basada en Desempeño; xii) Las Contrataciones con Préstamos Garantizados por el Banco; xiii) La Participación de la Comunidad en las Contrataciones.

Por último, la licitación pública internacional contiene el anuncio público, permitiendo  ser oferentes a todos aquellos que  cumplen con los requisitos exigidos, como así también proporciona igualdad de oportunidades para presentar las ofertas.

2.- En el GN 2350-9 de Marzo de 2011, se indica que el propósito del documento es definir las políticas del Banco y explicar los procedimientos para la selección, contratación y supervisión de los consultores cuyos servicios se requieren para proyectos financiados total o parcialmente por el Banco o fondos administrados por el Banco y ejecutados por el Beneficiario[9].

Precisamente, las Políticas para la Contratación de Consultores presentan idénticas características que las Regulaciones del BM, debido a que existe la posibilidad de contratar firmas consultoras como también consultorías individuales.

Además, en lo que concierne a la contratación de firmas consultoras, localizamos idénticos métodos de selección que los ya mencionados en el BM, los que mantienen particularidades semejantes.

En igual sentido, se permite al Prestatario utilizar los métodos de selección aludidos, con el objetivo de contratar con empresas consultoras, agencias especializadas como consultores, organizaciones no gubernamentales, agencias de contrataciones, agencias de inspección, bancos, auditores, contratistas de servicios.

Desde otro ángulo, en lo que incumbe a la consultoría individual, la regulación del BID fija que normalmente se emplea a consultores individuales para servicios para los que: (a) no se necesitan equipos de personal; (b) no se necesita apoyo profesional adicional externo (de la oficina central); y (c) la experiencia y las calificaciones de la persona son los requisitos primordiales. Si debido al alto número de consultores individuales la coordinación, la administración o la responsabilidad colectiva se hicieran difíciles, sería preferible contratar a una firma de consultores [10] .

Asimismo, permite seleccionar a los consultores individuales sobre la base de la comparación de las calificaciones de por lo menos tres (3) candidatos o a través de la selección directa.

 

4.- Reflexión   

En línea con lo indicado al inicio, en el ámbito nacional el Estado podrá hacer uso de diferentes formas de contrataciones, atento la fuente de financiamiento  utilizada, de lo que se desprende la aplicación de las normativas nacionales o las regulaciones de organismos internacionales.

Sin perjuicio de ello, la apretada síntesis que hemos expuesto lleva a plantear la necesidad de evaluar la conveniencia de fijar una regulación que permita incorporar los criterios de los organismos internacionales a la legislación nacional al efecto de evitar la dualidad normativa existente.

 

 

 

[1] “Regulaciones de Adquisiciones para Prestatarios en Proyectos de Inversión- Adquisiciones en Operaciones de Financiamiento para Proyectos de Inversión, Bienes-Obras, Servicio de No consultoría y Servicios de Consultoría-Julio de 2016 del Banco Mundial”, Prologo.

[2] Regulaciones cit.,  Sección Siglas Usuales y Definición  de Términos.

[3] Regulaciones cit., Sección VI-Métodos de Selección Aprobados: Bienes, Obras y Servicios de No Consultoría, pág. 37.

[4] Regulaciones cit., Sección VI-Métodos de Selección Aprobados: Bienes, Obras y Servicios de No Consultoría, pág. 37

[5] Regulaciones cit., Sección VI-Métodos de Selección Aprobados: Bienes, Obras y Servicios de No Consultoría, pág. 37.

[6] Regulación citada,  Sección VII. Métodos de Selección Aprobados: Servicios de Consultoría-Tipos Particulares de Mecanismos de Selección Aprobados, pág. 54 y 55.

[7]Políticas para la Adquisición de Bienes y Obras por el Banco Interamericano de Desarrollo-GN 2349-9-Marzo 2011, Sección  Introducción –Propósito 1.1, pág. 1.

[8] Políticas cit., nota al pie  n°3, pag.1.

[9]  Políticas para la Selección y Contratación de Consultores Financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo-GN 2350-9-Marzo 2011, Sección Introduccion-Proposito-1.1, pág. 1.

[10] Política cit.-Sección V: Selección de Consultores Individuales. 5.1, pág. 27

Autor

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María José Antoni Piossek
Secretaría de Integración Social y Urbana del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires